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美国的政治腐败和反腐败
2008-01-23 22:31:06 来源:美国研究 作者:周琪 【 】 浏览:2514次 评论:0

  〔内容提要〕美国在历史上也曾经历过一个严重的腐败时期,这一时期是通过文官改革运动和进步主义的城市改革运动等社会改革运动来结束的。这些运动推动了行政部门结构性的变化,使政府改变了公共事务的管理方式。建立旨在进行自我约束的“政府道德标准”自第二次世界大战结束后被看作反腐败的一个主要措施。与此同时,美国政府还逐步设立了监督执行道德标准的机构,其主要关注在于事先预防,而不是事后惩罚。而国会制定的《政府道德法》成为对政府道德的法律制约。该法在1989年被扩大到适用于立法部门和司法部门。国会道德规则的改革围绕着禁止国会议员接受酬金进行。在美国,由于私人经济部门中的行政人员和政府官员之间的职位转换是惯常现象,防止“利益冲突”就成为防止腐败的一个关键。防止腐败并不仅仅依赖于政府官员的个人道德,更重要的是依赖法律和规章。

  关键词:美国政治 腐败 反腐败机制

  腐败问题是当今世界各国政治中的普遍存在的问题,它在许多第三世界发展中国家尤其引人注目。由于各国历史、政治文化和价值观念的不同,政治腐败在不同的国家呈现出不同的特点。美国虽然是一个西方民主国家,但政治腐败问题仍在所难免。不仅如此,在美国历史上也曾有一个腐败问题非常严重的时期。美国是在各种腐败现象不断出现时,在各种社会因素的推动下,不断制定出新的制止腐败的规则和规章,并设立起监督和执行这些规则和规章的机构,从而逐渐形成了一套反腐败的机制。至今这一机制仍时常显露出其弱点,受到各方面的讨论和批评,因而仍处在不断的完善中。分析美国反腐败机制的形成和特点,无疑可以使我们从中得到一些借鉴。

  一、清教伦理与乡绅统治

  在美国早期历史上,作为一个年轻的移民国家,美国的政治腐败问题不像同时期有更长久历史的、经历过漫长封建社会的欧洲国家那样严重。然而,到19世纪初,政治腐败在美国开始成为一个司空见惯的现象。从完全没有控制的腐败,到建立起比较严格和周密的对政治腐败的制约,美国经历了一个相对长期的历史过程。

  从第一批殖民者到达北美至今已有近400年的历史。当年这些殖民者逃离欧洲专制统治的政治和宗教压迫,来到北美这片荒芜的土地,就是为了要建立一个没有腐败和专制统治的社会。新英格兰的清教徒向往一个尊崇道德的社会,把公共服务看作是公民的责任,而不是个人发达或致富的手段。清教徒建立了一项道德遗产,这就是延续至今的清教伦理。【注释】William L. Richter, Frances Burke, Jameson W. Doig, Combating Corruption, Encouraging Ethics, a Sourcebook for Public Service Ethics (Washington, D. C.: the American Society for Public Administration, 1990), p.30.【注尾】它的信念是,通过勤奋工作来创造繁荣。每一个清教徒都被召唤到参加建设上帝的正义之国的事业中。

  在这个新世界存在的前一个多世纪中,几乎没有人对政府的道德命令表示过怀疑。在清教徒生活的新英格兰,政府有责任确保教会的道德规则被执行,因此政府不过是精神社会的世俗形式,是上帝之国在尘世的反映。在这样一个社会中,伦理和道德不能同政府行为相分离。因此,促进共同体成员的个人诚实和道德行为是政府明显关注的事情。

  新英格兰地区马萨诸塞州海湾殖民地建立于1630年,在此后的五年中形成了一个规则,只有立誓信教和受到检验的圣人,才能成为在教会和选民之间传达信息的人。只有圣人才能统治国家,只有由圣人统治,政府的诚实才能得到保证。许多神权政治的设计加强了这一保证,包括在选举日的布道中,牧师为选民解释选民选择候选人的神学含义,描述优秀统治者的特点,以及人民及其管理者的共同责任。丹尼尔·布尔斯廷(Danial Boorstin)认为,选举日布道是清教徒生活的特征,“牧师通过它而影响政治事件,在美国革命之后这仍然是新英格兰的机构的特征。”【注释】Hubert G. Locke, “Ethics in American Government, A Look Backward,” in Richard D. Lambert and Alan W. Heston, ed., The Annuals of the American Academy of Political and Social Science, Volume 535, 1995, p.16.【注尾】

  指导海湾殖民地行政的原则同现代政府道德法的原则几乎完全一致,两者共同的标准是理财清廉。清教徒选举的地方官和管理公共财政的地方官员被海湾县的人称作“看得见的圣人”。这些官员的责任是强制执行节制、虔诚和平衡经济的教规,通过自己为共同体所做的贡献,来向公民显示他们确实是上帝的选民。【注释】Ralph Clark Chandler, “A Guide to Ethics for Public Servants,” in James l. Perry, ed., Handbook of Public Administration (San Francisco: JosseyBass, 1989), p.602.【注尾】

  在这一安排中存在着一个基本假设:道德上正直的公民们从他们自己之中选举代表来执行政府公务,能够确保政府的诚实和政府决策合乎道德。约翰·科顿(John Cotton)对这一安排的重要性有很深刻的理解,他说:“清教制度……的平衡……就像是一只三角凳,其要素——自由人、地方行政长官和教会一起相互支撑,这样,自由、权威和虔诚就在其适当的范围内得到了保证。决定(是否是好)公民的不是阶级立场,而是虔诚:统治者是虔诚的绅士,他们不过每年被虔诚的自由人所选举出来;教会和国家相互分离而又相互重合。这一民主制、贵族统治和神权统治的奇特混合体有助于解释清教主义留给后代的含义不明确的财产。”【注释】Cushing Stout, The New Heavens and the New Earth: Political Religion in America (New York: Harper &Row, 1974), p.17.【注尾】

  与此相并行的是,北美殖民地时期的流行观念是,绅士阶级具有比其他人更高的道德水准和管理素质,清教徒应当从他们之中选举管理者。若要保证政府的廉洁必须由那些代表贵族阶级的、具有优良素质的人来进行统治,这个阶级被认为对管理问题具有天然的兴趣和能力。一位新英格兰牧师曾这样说:“让我们订立一个原则:政府是从人民之中产生的;但让我们教育人民:他们没有能力管理自己。”【注释】Richard Hofstadter, The American Political Tradition (New York: Vintage Books, 1948), pp.6~7.【注尾】

  旧的清教徒神权统治在以后的100多年内由于各种原因而瓦解了,取代它的是一个表达更明确的贵族统治观念的形式,即:政府应当由那些具有财富和地位的人来管理,他们不仅对政府的形式和过程有既得利益,而且具有天然的倾向以自己的诚实和正直来从事这项工作。

  这样,从新英格兰地区到佐治亚州,最初公众都是从乡绅上层阶级的成员中挑选道德上诚实正直的人来担任公职。公共服务成为上层阶级独有的责任。许多上层阶级家庭也教育他们的子女认识到承担公民责任和公共服务的重要性,鼓励他们承担帮助社会的道德责任。例如弗吉尼亚的乡绅特别认真地对待这一责任。由于担任公职并没有报酬,乡绅们必须动用自己的钱袋来支付与担任政府职位有关的旅行和支出。由于此,当然更由于社会权利的不平等排除了贫困的白人、妇女和黑奴的投票权或担任公职的权利,积极参与政治的人一般仅限于拥有财产的白人。对普通人的不信任在以乡绅阶级组成的国家管理者中相当普遍,他们不愿把不受约束的大众情绪当作管理和公共政策的基础。正是这一乡绅阶级的代表1787年在费城聚集在一起,制定了美国宪法。有人做过统计,最多除了6个例外,出席费城会议的人都是些相当有地位和财产的人的后代。

  当美国革命发生时,清教伦理已经丧失了对神圣共同体和上帝之城的原有含义。为了避免道德的抽象化,清教伦理经历了世俗化,并被解释为理想主义的实用道德。甚至在清教徒生活的新英格兰,英国法也已对僧侣集团有了某种约束力。清教徒不能理解政治自由和经济活力将不可避免地导致某些不道德。人非天使,如果他们是天使,政府的存在就没有必要,这是詹姆斯·麦迪逊(James Madison)的格言。邪恶必然会产生,制约邪恶必须靠适当的政府体制。经验告诉美国的国父们,公共管理者并非圣人,必须采取有效的预防措施来确保他们遵从道德。

  在美国通过独立战争摆脱了英国的控制之后,新的联邦政府所承担的全国管理责任仍然有限,而且联邦官员很少直接接触政府之外的组织,这客观上限制了联邦雇员的腐败。早期的美国总统为了自己的信誉为自己的政府成员制定了很高的标准。例如,华盛顿总统为其任命的政府官员制定了“品德的适当标准”。此时政府官员总体上是讲廉洁的。不过,用现在的标准来看,美国联邦政府中并非不存在滥用权力的现象,如华盛顿的财政部长汉密尔顿在担任这一职务之前,帮助建立了实用制造商协会(the Society of Useful Manufacturers)。在担任这一职务之后,他劝说纽约银行给予这一集团低息贷款。如果财政部长今天参与这样的活动,一定会受到国会的调查。而且,在美利坚共和国诞生后不久,就有两名美国参议员、两名众议员、一名美国最高法院的法官、其他两名高级法官,以及新英格兰政治中的一些著名人物卷入了一些以后成为密西西比和亚拉巴马州一部分的土地的出售。

  二、最腐败的时期的出现

  在美利坚共和国成立后的几十年内,很快变得明显的是,有钱有势的人在政府中的活动常常是为了追求自己的私利。而在乡绅阶级统治时期,一个新的关于卑贱者有权管理政府的观念被孕育出来。事实上,这一观念在美国立国时业已存在,它在原则上反映了那些认为自己受到英国统治的压迫的立国者们的认识。这一观念的倡导者是1828年当选为美国总统的安德鲁·杰克逊。杰克逊开创了一个以“政府掌握在人民手里”的口号为标志的时代,他于1829年12月在国会中说,“在一个建立官职的惟一目的是为了人民的利益的国家,任何人都不比其他人有更多的占据官职的固有权利。”【注释】Richard Hofstadter, The American Political Tradition, p.20.【注尾】他在同年的一封信中进一步发挥了这一看法:“我确信,无论是富人还是穷人,都可以担任官职和显赫的职务;诚实、正直和能力构成惟一和独一无二的检验标准……。”【注释】Ibid.【注尾】

  在杰克逊担任总统之前,美国由于扩张、投机和非法经营银行业而陷入了严重的经济危机,这引发了人们对更民主的政府的要求。从杰克逊时代开始,分赃制成为政治制度的主要特征。分赃制的特点是获得大选胜利的政党候选人作为报偿把政府官职分配给那些曾帮助其在选举中获胜的人,而不论他们的品格和能力如何。虽然分赃制的盛行以后造成了更大的政治腐败,但杰克逊在其执政初期采取这种做法的初衷主要是“为了帮助恢复公众对政府的信心”。【注释】Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson (New York: Little, Brown, 1945), p.35.【注尾】关于轮流担任公职的分赃制,小阿瑟·施莱辛格(Arthur Schlesinger, Jr.)这样评论道:“分赃制被构想成为一个真诚的改革措施……无论它给美国的生活带来了什么罪恶,它的历史作用是缩小了人民和政府之间的鸿沟——扩大民众对民主工作的参与。”【注释】Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson, p.35.【注尾】

  分赃制的建立也为下述原则打下了基础:一个民主政府要保持诚实需要普通公民参与政府的过程,正如杰克逊本人所论证的:公共职务的责任可以设立得“如此平常和简单,以致于具有智力的人可能有现成的资格来担当这些责任”。虽然公共职务的责任将会变得日益复杂,下述原则日后将仍然是一个美国民主的永久原则:公共职务可以被有智力的人,而不仅仅是那些由于财富和地位而自认为在这方面具有特殊责任的人所承担。如果说政府的道德与官员个人的诚实和正直有关,那么杰克逊时代建立了一种信念:普通人像天生的贵族一样有能力具备这些品德。杰克逊的这一功绩得到了富兰克林·罗斯福的承认,他说,“美国人组成的任何集团在任何时期都将永远不可凭财富、知识、遗产或经济权力来保持任何授权、任何永久的权威,冒称自己具有对美国公共生活进行政治控制的权利……我们受益于杰克逊的民主——这样一个美国主张:不把普遍的福利委托给任何一个集团或阶级,而是为下述目标而奋斗:美国人民将不屈不挠地实现自己永远做自己命运主宰者的崇高目的。”【注释】Ibid., pp.522~523.【注尾】

  到19世纪20年代,政治变革之风席卷美国,越来越多的出身于不同阶级的人有了选举权,全国性的政党逐渐成型。虽然杰克逊并没有发明分赃制,但是他建议轮流担任公职,为各种美国人提供公共服务的机会,从而使分赃制变得合法化。分赃制的发展在腐蚀政府道德方面起了最重要作用。上百万新移民的涌入促进了全国性政党的成长,而后者模糊了公共服务和政治服务的界限。政党能够通过帮助新移民找到住房和工作,并帮助他们取得公民证来收买他们。新的分赃制度对原有的占主导地位的关于公职观点提出了挑战,政治忠诚,而不是血统,成为政府录用官员的资格标准。政党很快变得沉湎于分赃制,两党都在全国范围内充分利用分赃制。政党需要分赃任命来奖励为政党忠诚工作的人,而大量新选民也期待政府维护他们的利益,并用他们的选票来回报政党。分赃制的采用实际上结束了绅士阶级所享有的对官职的垄断。

  与此同时,一些其他因素也助长了美国的政治腐败:

  首先,联邦和州政府开始把大量公共资金用于促进州和国家经济的项目上。例如,纽约于1826年完成了伊利运河的修建,它使纽约市成为“通向西方的枢纽”。其他州也仿效纽约市兴修运河,或者向运河公司贷款。各州资助了大量公共项目以确保它们在竞争中不处于劣势。各级政府支出范围的扩大,增加了政府官员贪污的机会。在联邦层次上,国会在特殊利益集团和公众的敦促下,扩大了联邦部门的责任。在联邦岁入增加的同时国会增加了公共开支拨款,于是道德低下的公职人员和公民个人便有了更多的机会来把公共资金装入自己的腰包。

  其次,1830年以后,那些在革命战争或1846年的美墨战争中遭受财产损失的人或那些认为自己有资格因服役而得到养老金的人,都涌入国会要求得到补偿。1850年以前,联邦法律要求国会拨款赔偿所有合法的赔偿要求。由于从美国全国各地到华盛顿来提出赔偿要求既耗费时间,又开销太大,那些有赔偿要求的人通常求助于一些在华盛顿的有影响的朋友或代理人来进行起诉。在这种情况下,许多国会议员乘机挂牌营业,帮助这些人向国会、财政部和其他政府部门提出赔偿要求。他们公开作广告说,他们有各种关系可以帮助这些人尽快得到赔偿。

  第三,工业革命使强大的私人组织有可能控制很大一部分国民经济,并能够收买各级政府中重要的官员。例如,1872年联合太平洋铁路公司(the Union Pacific Railroad)给国会议员大量股票来阻止国会调查该公司在修建铁路中的严重腐败;海军部长不能对他如何能在其任职期间聚敛起了几十万美元的财富做出合理解释;1894年国会的调查揭露出了圣·路易斯市威士忌酒集团的违法行为,它有计划地逃避了政府对蒸馏威士忌酒的征税,而财政部官员参与了这一行动;势力强大的铁路利益集团收买了州议员。美国从一个农业国转变为工业大国的速度之快,使得它几乎来不及思考和发现一个控制腐败的方法。

  第四,为了维护国家的统一,联邦政府需要支出大量的开支来打赢南北战争,这使政府官员有了更大的权限来控制资金。南北战争造成了前所未有的联邦范围内的贪污,合同商把战争部成百亿的美元花在了伪劣产品上,而战争部的官员可以通过帮助合同商取得军事合同来得到回扣。

  于是,从18世纪20年代后期起到1883年,美国出现了一个公共官员最严重的腐败时期。大量联邦、州和地方政府的官员都想得到用权力来交换填满钱袋的机会,强大的私人利益集团能够轻而易举地收买公共官员。美国南北战争之后,出钱购买联邦政治中的官职变得司空见惯。国会议员手里有几百个可任命的联邦职务,他们可以拿这些职务来对政治上的支持者论功行赏。更为不利的是,公众对这些腐败现象并不特别的反感,反而适应了政府雇员和官员猖獗的贪污现象,公众舆论也不反对腐败的政府。历史学家莫里森(Morison)和康马杰(Commager)这样描述这一时期:道德标准的败坏几乎影响了美国社会生活的所有方面。“人们能够在州和大城市的政府、在商业和金融业以及运输业,甚至在专业职业中发现这一现象。几乎在所有的地方,旧道德标准都被破坏了,对于许多人来说,正派似乎离开了公共生活。”【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War (Westport, Connecticut, London: Greenwood Publishing Group, Inc., 1997), p12.【注尾】这种情况一直持续到各种改革运动用几十年的时间积蓄起充分的力量来掀起一场持久的改革运动。

  三、反腐败改革力量的兴起

  美国历史上最严重的腐败时期是靠社会改革力量来结束的。严重的腐败最终激起了社会强烈的改革要求。改善公共管理的努力遇到的最大阻力是分赃制的辩护者,他们认为,分赃制的批评者夸大了腐败的程度,其目的不过是想要回到上层阶级垄断政府职位的时代,而这样做会使来自下层阶级的人不再有同等的机会来为地方社区或国家服务。分赃制的捍卫者不愿意进行重大的行政改革,包括限制分赃任命,但他们愿意加入具有改革思想的人的行列,推动建立新的制约公共官员行为的法律。在每一次腐败丑闻被揭露之后,国会都颁布新的法律来处理新形式的官员滥用职权。美国20世纪通行的大多数公共规则都产生于19世纪后半叶。

  一个重要的概念——“利益冲突”在19世纪后半叶建立了起来。“利益冲突”的含义是,利益相关的人参与决策,或做出决定。其产生的背景是,在美国革命战争结束后,国会成为政府中负责举行听证会和解决针对联邦政府的赔偿要求的部门。然而,国会委员会并不是司法机构,其成员缺乏专门的知识来对赔偿要求的法律依据做彻底调查,于是,出现了许多欺诈性的、过分的或不公正的要求。强大的社会压力要求政府采取必要的措施来阻止欺诈性的赔偿要求起诉,尤其是政府官员或雇员介入的起诉。为此,国会在1853年通过了一个针对财政部的欺诈行为的法律,禁止任何美国官员,包括国会议员因代表私人主顾向联邦政府提出赔偿要求而得到报酬。 【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics, the History of the Policies of Conflict of Interest Regulation (New York, Westport, Connecticut, London:Greenwood Press1988), pp.9~12.【注尾】1864年6月11日,国会通过了另一项法律禁止联邦政府官员和雇员,包括国会议员,通过提供与对美国的起诉有关的服务而得到报酬,其起因是国会得知政府官员因帮助私人个人和公司获得战争部的合同而收取报酬。

  这些最初的关于利益冲突的法律反映出美国当时的一种公众舆论:政府雇员和前政府雇员不应在对美国政府的赔偿要求起诉中代表公民个人,他们在针对美国的行动中代表私方是对政府的不忠诚。公众担心,如果公共官员和雇员在与自己有直接或间接财政利益的问题上采取行动,就存在滥用公职或表现为滥用公职的可能性。

  19世纪70年代民主党的兴起,给当时美国总统格兰特政府和共和党控制的国会带来更大的压力来采取一些针对公共腐败的措施。1872年6月拨款法第3节关于对邮政部的拨款,禁止前行政部门各机构和政府各部的官员和雇员帮助私人起诉美国。

  1874年大选之后民主党自南北战争以来第一次控制了众议院,它立即提出“开始净化政府并为即将到来的总统竞选提供竞选资料”,意即收集关于共和党白宫腐败的资料,来为其竞选服务。共和党总统格兰特的许多合作者因此被迫辞职,如战争部长威联·W.贝尔纳普(William W. Belknap)于1876年辞职,他被揭露出售了联邦政府专有的同保留地印第安人进行贸易的商船。他的辞职避免了国会对他的弹劾。但是,民主党只是出于党派斗争的目的和为了控制全国政府和保留分赃的特权,而不是出于对公共服务的真正关注来批评共和党政府的腐败。

  与此同时,两个独立的改革运动立住了脚,一个是共和党内部的自由主义改革运动,另一个是进步主义运动。

  自由主义改革者把文官制度的改革当作限制公共腐败的惟一有效方法,他们希望文官制度的建立能够使新一代的文官免受意识形态和党派的影响,把不道德的人赶出政府。他们来自美国东北部的上层阶级,大多数是律师、编辑、牧师、教授和商人。他们中很多人拥有继承的财产,天然地不满于粗俗的工厂老板。他们的兴趣是商业和金融业而不是工业。“作为绅士,他们天生区别于更普通的社会要素,他们可能感到有世袭的权力来管理国家事务……这些被取代了往昔领导地位的人成为一些改革者,他们试图限制和扭转对他们天生影响的篡夺。”【注释】John M. Dobson, Politics in the Gilded Age: A New Perspective on Reform (New York: Praeger, 1972), p.74.【注尾】

  文官改革运动起源于19世纪50年代,它寄希望于靠英国的文官制度来解决美国政府的道德危机。英国于1855年建立了文官委员会,但英国真正结束在政治从属的基础上任命官员的方法花了更长的时间,直到1870年英国才建立起公开的考试竞争制度,从英国上层阶级中录用人员。尽管1865年12月托马斯·詹克斯(Thomas Jenckes)向国会提出了第一个文官改革法,但直到70年代在美国才形成超越新英格兰上层阶级改革小集团的文官改革势头。

  19世纪70年代初共和党的分裂,对于形成更广泛的支持文官改革的基础起了重要的作用。内战中和第一届格兰特政府期间的腐败丑闻导致共和党内的自由主义者对旧体制失去了信心,他们把扩大选举权看作是为分赃制铺平了道路。他们提出了明确的改革日程来“医治共和党的腐败”。另一方面,60年代和70年代初民主党的复兴使格兰特政府和共和党控制的国会十分恐慌,他们担心民主党将利用共和党的丑闻来败坏共和党的名声。1871年3月,随着总统选举的临近,国会通过法律授权格兰特总统“建立一个委员会来制定政府录用和提升官员的规则”。经过一段时间的反复,美国文官制度最终在国会1883年通过《彭德尔顿法》(Pendleton Act)之后建立起来,它授权总统成立一个道德委员会来为任命联邦雇员的程序订立规则。该法的通过代表了文官改革运动的高潮,其目的是把联邦文官建立在道德的基础上。择优录取成为联邦任命的重要规则,其执行方法是“运用公开的竞争性的考试来检验公职申请人的资格”。根据这一原则,录用“最优秀的”人员为政府服务是政府管理中高道德标准需要的保障,对“最优秀的”评价标准不是出身背景或个人财产,而是客观的检验。从此,技术专家逐渐取代政治忠诚成为公共服务的首要资格。

  与文官改革运动并行的是进步主义运动和人民党运动。19世纪后期,纽约市市长塞思·洛(Seth Low)和圣路易市市长约瑟夫·福克(Joseph Folk)对城市改革和大量其他进步主义时期的地方改革运动做出了响应,制定了城市管理者和城市委员会计划,虽然这些计划没有产生那些早期支持者所期望的效果,但预示了一个发展趋势,即地方行政机构的扩大、合理化和稳定。其中最重要的内容是把文官制度扩大到城市政府。例如纽约市政厅以前为庇护制保留的职位,都被文官制所覆盖。

  人民党运动于19世纪80年代产生于美国的中西部农业地区,它反对新的工业巨头滥用经济权力和政治权力,要求政府采取积极的措施保护美国人民不受工业巨头的侵害,因为它们的为所欲为在全国制造了经济混乱,损害了小商业者和劳动者的利益。人民党运动同进步主义运动一样,强调政府应对大企业进行有效的控制。

  从19世纪80年代到20世纪20年代,进步主义运动和人民党运动的许多建议在地方、州和联邦的层次上被采用了,其中包括:秘密投票、直接初选;倡议、公民投票和罢免;市政规则;文官制度改革;城市政府管理形式的改革;税收改革和建立独立的规章机构。在联邦层面,这一运动获得了重大的成功。1887年,国会建立了州际商业委员会(the Interstate Commerce Commission),并授权它为铁路和其他种类的州际交通订立收费标准。在世纪之交后,联邦制定规章的机构被普遍建立起来。1913年,各州批准了宪法第17修正案,规定美国参议员需经公众选举产生。同年,宪法第16修正案被各州批准,授权国会征集税收。此外,国会颁布了《反托拉斯法》,目的是为了防止市场垄断,改善市场经济。

  报纸的积极支持是人民党和进步主义运动得以发展的关键。报纸通过公开报道改革运动进程支持了这一运动。然而,报纸取得独立性同样也经历了一个过程。

  1828年以后,全国性政党的兴起和分赃制的产生加强了政治家对报纸的控制,政党需要更有效地把其纲领传达给越来越多的选民。为此,政党向报纸的编辑和出版人的亲朋好友提供庇护任命。在一段时间里,报纸不得不为了生存而同政治家建立密切的联系,此时,报纸成了政党的工具、总统的喉舌,忠实地服务于当选官员和政党领袖。

  从19世纪中叶起,读者面的扩大给报纸和杂志提供了稳定的收入,使它们得以摆脱对政治机器的财政依赖。财政上的独立在一定程度上带来了编辑立场的独立。此外,内战也有助于报纸摆脱政党的政治控制。在整个南北战争中,报纸大量报道了关于欺诈和腐败的传闻。大城市的报纸还广泛地报道了战况,把战争的残酷性告诉读者。这样,新闻业逐渐演变成为一个受尊敬的职业和一个商业性的、而非政治性的行业。报纸的注意力逐渐转向如何报道可以大量吸引读者的内容。

  进步主义运动之所以能够得到公众的支持在很大程度上是由于“丑闻报道者”的贡献。大多数所谓的“丑闻报道者”把自己看作是公共利益的直接代表,不与任何政党结盟。丑闻报道者大量揭露了大公司如何贿赂议员以得到优惠待遇,如何向政治领导人支付贿金以使自己免受政府的调查或限制。丑闻报道者使纽约、明尼阿波利斯、圣路易斯、费城、匹兹堡和其他城市的政治机器的腐败成为公众关注的热点。林肯·斯蒂芬斯(Lincoln Stefens)揭露城市政府丑闻的畅销书《城市的羞耻》(The Shame of Cities)为进步主义的城市改革运动起了推波助澜的作用。丑闻报道者的揭露唤醒了国民的道德意识,并迫使立法者颁布新的道德限制来保证公共官员的独立和公正。

  无论是羽翼渐丰的人民党运动还是文官改革运动,都在19世纪80年代初实现了其目标。在接下来的30年中,美国在建立联邦政府道德标准方面取了令人瞩目的进步。进步主义运动止于第一次世界大战,但它为新的国家行政体制打下了基础。随着文官制度的建立,职业公共管理在全国的层次上确立起来,并扩大到州和地方政府。公共官员滥用权力的行为至此不再是一个严重的全国性问题。不过,虽然政治腐败在第一次世界大战和大萧条开始时期没有达到19世纪后半叶的水平,但联邦政府仍然存在着道德问题。城市政治机器,如纽约的市政厅,重新获得了其狼藉声名。1921年美国联邦史上最大的政治丑闻之一——“怀俄明州蒂波特山丑闻”【注释】1921年哈定政府的内政部长艾伯特·B.福尔(Albert B. Fall)同海军部长合谋,在没有竞标的情况下,把加利福尼亚州的埃尔克山油田的钻井权给了百万富翁爱德华·L.多赫尼(Edward L. Doheny),另一个俄怀明州的蒂波特山油田给了另一个石油巨头哈里·F.辛克莱(Harry F. Sinclair)。福尔从两人手里接受了40万美元的贿赂,而多赫尼和辛克莱每人从开采石油上至少得到了几千万美元的利润。福尔在事情败露后成为美国历史上第一个被投入监狱的内阁官员。【注尾】也标志着联邦政府的道德滑坡。

  总的来说,19世纪末至20世纪最初的几十年中,美国的文官改革运动、进步主义的城市改革运动推动了行政部门结构性的变化,使政府改变了公共事务的管理方式。

  四、政府道德标准的建立和修订

  建立美国反腐败机制的下一个重要步骤是建立和修订政府道德标准。

  美国现代政府责任的扩大带来了新的腐败问题。第二次世界大战为倡议政府扩大经济责任和社会作用的人提供了一个把其理论付诸实施的机会。新政直接导致两党接受了政府管理经济的责任。联邦政府支出了巨额公共开支来帮助国家走出萧条,新政推动政府在许多领域里采取了新的行动,从建立证券管理规章,到农业补助和家庭贷款保障。联邦政府雇员从1933年的7.5万人扩大到1940年的16.6万人。【注释】Kevin Phillips, Arrogant Capital, Washington, Wall Street, and the Frustration of American Politics (Boston, New York, Toronto and London: Little, Brown and Company, 1994), p24.【注尾】第二次世界大战也迫使政府支付大量开支同法西斯作战。政府开支的剧增和新政,为公共官员创造了利用其地位来获得个人利益和帮助私人利益集团得到好处的机会。不过在这一时期,没有一件丑闻导致白宫工作人员或政府行政部门的其他官员和雇员被定罪、起诉或被迫辞职。战争期间或战后被揭露出的联邦官员和政府承包商牟取暴利的行为相对较少,尽管仍然存在着一些严重的公共管理方面的问题,如在分配从华盛顿得到的救济资金中,政治常常起作用。

  1935到1937年期间,罗斯福政府指示文官委员会着手研究禁止联邦雇员进行股票投机的问题。1937年,白宫颁布行政令禁止联邦雇员“为了投机的目的”购买或出售“公司股票、债券或商品”。罗斯福政府的另一项杜绝滥用权力的措施是,要求战时生产署(the War Production Administration) (WPA)实施基本的利益冲突清理制度,即要求为政府服务的1美元人【注释】“1美元人”是私人公司在第二次世界大战期间派去帮助政府工作的雇员。他们仍然从原来的雇主那里领取薪水,只从政府部门象征性地领取每年1美元的报酬,因此被称为“1美元人”。【注尾】和无补贴的人公开其所有的证券财产,并对这些人的背景进行广泛的审查。国会随后颁布了许多关于利益冲突的法律,防止从私人部门借调的行政人员帮助其所在的公司进行与战争相关的对政府的赔偿要求。其中的一项法律要求前政府官员在离开政府机构两年内,不得“通过起诉来帮助私人对联邦政府提出赔偿要求,如果这一要求与其前就业有关。”

  通过这些法律和措施,在第二次世界大战中,私人部门同政府合作得相当好。1美元人和无补贴的行政人员为政府提供了额外的服务,很少有证据揭露他们利用其职务来为自己或其私人雇主谋利。

  1941年,司法部下的行政程序委员会(Committee on Administrative Procedure)曾建议在行政部门指导处理公共商务方面做重大的改革。虽然罗斯福的白宫反对在这方面立法,1946年,鉴于对政府行政状况批评的增多,国会通过了《行政程序法》(the Administrative Procedure Act 1946),该法为公众参与制定规则提供了更大的便利,并确认了法院在审查行政决定方面的作用。

  第二次世界大战结束后,美国进入了和平建设和经济起飞时期,开始面临许多新形式的腐败问题,并需要政府采取新的措施来加以限制。这样,从第二次世界大战后的杜鲁门总统时期起,如何建立联邦政府的道德标准就成为一个持久的问题。

  促使杜鲁门政府建立道德标准的是公众对政府腐败问题的严厉批评。杜鲁门在任期间曾由于政府丑闻而声誉大跌。批评者说,“密苏里帮”(密苏里是杜鲁门的家乡,杜鲁门曾是来自该州的参议员)的成员利用其同总统的密切关系中饱私囊。例如1950年,“重建财政公司”(the Reconstruction Finance Corporation)因传闻中的向在政治上同它有关联的人贷款而受到调查,而且是杜鲁门所在的民主党中的进步主义者推动了这次调查。阿肯色州的民主党参议员J.威廉·富布赖特(J. William Fulbright)领导了此次国会调查。

  另一个例子是国内税收署(the Bureau of Internal Revenue)的丑闻,它对杜鲁门政府造成了更严重的损害。该部门长期以来一直存在问题,但文官改革从未触动它,而历届总统仍然用政治任命来安排该局的许多关键职位。1950年初,传闻该部门的雇员因收受贿赂而减免了税收拖欠,这导致财政部、司法部和国会进行了大规模的调查。这些调查揭露了该部门雇员接受贿赂、逃税、部门各个层次管理上的混乱等问题。在问题受到广泛关注后,白宫和国会很快采取行动改革了税收制度,以避免类似行为重演。

  上述丑闻也导致了参议院进行对政府道德情况的特殊调查。伊利诺伊民主党参议员保罗·道格拉斯(Paul Douglas)受命调查。1951年在他的主持下,参议院委员会举行了对联邦公共服务道德状况的听证会,听证会之后委员会提出了题为《对改善联邦政府道德标准的建议,包括建立道德委员会》的报告。报告指出,滥用职权或利用权力在下述地方最为严重:政府分配有价值的权力或特权、建设庞大的公共工程、在军事供应和设备上大量开支、贷款、各种直接或间接的补贴、征税、管理有特权的垄断活动或具有公共利益的经济实践。报告建议,为了维护公众对行政状况的信任,有下述行为的联邦雇员应被解雇:(1)利用保密的政府信息来进行个人交易或商业交易;(2)帮助个人或组织同政府进行商业交易,并从个人或组织那里收受有价值的礼物、纪念品或服务;(3)同将要与政府作生意的个人或组织讨论未来在政府外的就业;(4)向未得到授权的人泄露“具有保密性质的、有价值的商业或经济情报”;(5)不适当地通过如晚餐、聚会或其他社会娱乐介入可能同政府作生意的非政府的个人活动。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.39.【注尾】

  政党政治迫使杜鲁门政府采取行动。1951年9月27日,杜鲁门向国会传达了“行政部门道德标准”,并敦促国会通过立法,要求公众揭发所有总统任命的官员,包括当选联邦官员、军事官员和某些年薪在1万美元以上者的可疑财产状况。然而,共和党的国会议员不支持这一倡议,他们担心民主党想要利用这些措施来使选民相信它要清扫门户。对杜鲁门政府的丑闻调查最后也不了了之。

  建立政府道德标准直到1961年民主党的肯尼迪总统当政,才被再次提上议事日程。肯尼迪入主白宫后不久,任命了一个咨询小组就政府的道德问题向他作汇报,以改善现存的道德管理。这一小组在行政部门中没有发现严重的道德问题,但为了避免仅仅做事后惩罚,该小组强烈建议政府制定一个统一的道德指南。在这一报告的推动下,白宫在后来担任文官委员会主席的约翰·梅西(John Macy)的主持下,提出了适用于总统任命的高级官员的统一的道德规则,并指示联邦各机构更新其适用于其所有行政部门雇员的行为标准规则。1961年4月27日,肯尼迪通知国会,白宫建立了管理下述方面的暂行规则:(1)接受礼物;(2)为个人目的使用内部信息;(3)在政府外任职;(4)联邦雇员的财政利益冲突。其中的重点在于财政利益冲突。

  1961年5月,肯尼迪总统颁布了第10939号行政令,提出了政府官员的道德标准指南,为总统任命、提名的官员和其他联邦高级官员提出了新的关于财政利益冲突的规则。行政令要求政府官员在下述情况下不得从非公共资源接受任何有价值的物品:(1)利用官职来获取私人所得;(2)给予任何个人予优惠条件;(3)失去完全的独立和公正;(4)通过非官方渠道做出政府决策;(5)对公众对政府诚实的信心产生影响。肯尼迪的总统行政令包括7项总则,它们构成了美国现代公共道德管理的基本要素。【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics (Washington DC: Office of the Chairman Administrative Conference of the United States, 1988), p.84.【注尾】

  约翰逊政府时期继续担任文官委员会主席的约翰·梅西说服了约翰逊维持肯尼迪道德命令的效力。1964年后期文官委员会审查行政部门的道德管理规章后,约翰逊命令大大扩大文官委员会在道德管理方面的作用。约翰逊政府这样做的一个重要原因是,重大的公共道德丑闻可能削弱公众对约翰逊“伟大社会”和越南战争支出的支持。越战期间,公司为获得重大的国防合同而送礼的行为特别使约翰逊有理由有此担忧。

  为此,总会计办公室(the General Accounting Office)开始严格审计受到指控的国防合同承包商的账目。审计员们在审计中发现国防合同承包商向国防部官员提供了礼物和娱乐,并把它们作为商业开支,许多国防部的人员接受了诸如狩猎、打高尔夫球、餐饮、鸡尾酒会、体育比赛入场券等赠与的大量事例,而当时国防部明令禁止从国防合同承包商者那里接受大多数礼品、食宿和娱乐。

  关于利益冲突的争论涉及到了商业部助理部长赫伯特·W.克洛茨(Herbert W. Klotz)【注释】据说约翰逊政府的助理商业部长赫伯特·W.克洛茨依靠内部消息购买了得克萨斯海湾硫磺公司的股票。在克洛茨购买股票之前,该公司已经在一个地区发现了价值20亿美元的锌、铜和银矿藏储量。保险和交易委员会指控该公司的大量高级雇员在公司宣布这一发现之前购买了数千股公司股票。在公司宣布这一发现之后,该公司的高级雇员进行的股票投机造成了市场混乱。克洛茨事后否认他得知了具体的情报。他所购买的股票价值在上述发现被宣布后从最初的每股29.7美元一下子上涨到大约70美元。虽然没有为克洛茨定罪的证据,但1965年4月,克罗茨向约翰逊政府提出了辞呈,而媒体报道说是约翰逊政府要求他辞职。【注尾】,这最终使约翰逊政府意识到有必要进一步建立关于利益冲突的规则。1965年初,约翰逊总统提出了新的行为标准行政令——11222号行政令,这是至那时为止最详尽的政府道德规则。

  首先,约翰逊用适用于所有行政部门雇员和官员的行政令取代了原有的行政令。它最重要的方面是要求行政部门的官员和雇员避免下述行为:(1)利用公共职位来谋取私利;(2)给予任何组织或个人优待;(3)妨碍政府效率或妨碍政府经济;(4)丧失完全的独立或行为公平;(5)通过非官方渠道泄露政府决定,对公众对政府诚实的信心带来负面影响。【注释】Stuart C. Gilman, “Presidential Ethics and the Ethics of the Presidency,” Annals of the American Academy of the Political and Social Science 537 (January 1995), p.71.【注尾】其次,该行政令要求每一个联邦政府各部门建立一个正式的道德项目,由一名道德官员负责,该官员的首要责任是执行新的行为标准准则。各机构有责任制定适合于自己需要的规章。

  关于这一命令争议最大的条款是,要求总统提名的官员提出秘密的财政申报备案。这一条款也赋予文官事务委员会权力命令其他联邦雇员照此行事。财产申报的条款要求改变了对联邦政府道德方面的管理。所有高级被任命者都被要求把财产申报交文官委员会主席备案,由该主席审查其中的利益冲突,并同其他官员一起解决冲突问题。虽然高级文官申报财产的制度很少受到阻力,但对其他1万名联邦雇员申报财产的要求受到了争论。这迫使文官事务委员会缩小了要求申报财产的对象。

  约翰逊政府之后,虽然历届总统上台都为其政府提出道德指南,但1965年约翰逊总统所颁布的11222号关于政府道德的行政令迄今仍然是联邦政府官员和雇员的道德标准。

  1972~1974年尼克松政府时期发生了美国政治历史上具有持久影响的“水门事件”。尼克松在调查揭露出真相后被迫辞职。“水门事件”最重要的后果是竞选经费的改革,这一改革的起步实际上要先于“水门事件”的发生。1971年国会通过了《联邦选举法》(the Federal Election Campaign Act),它取代了《腐败行为法》,严格了对公开竞选经费的要求。对水门丑闻的调查揭露出1972年个人向尼克松的竞选连任委员会捐款高达5万美元以上,调查还揭露出,一些人向尼克松捐赠了总数为170万美元的捐款,其后他们获得了大使任命。【注释】Drew, Elizabeth, The Corruption of American Politics, What Went Wrong and Why (Secaucus, N. J.: Carol Publishing Group, 1999), pp.47~48.【注尾】不过,真正重要的改革是在“水门事件”后完成的,1974年国会通过了《联邦选举法》的修正案,当年10月由福特总统签署生效。《联邦选举法》是到那时为止最彻底的竞选经费改革法,它建立了对联邦竞选捐款和开支的严格限制,规定在每一次总统和国会议员竞选中个人对候选人的直接捐款不得超过1000美元;对政治行动委员会的捐款不得超过5000美元;对所有联邦候选人、政党和政治行动委员会的捐款总额不得超过25000美元,禁止超过100美元的现金捐款。1974年的修正案还为实施公开竞选经费的要求建立了一个执行机构——联邦选举委员会(the Federal Election Committee)。【注释】Drew, Elizabeth, The Corruption of American Politics, What Went Wrong and Why, p.48.【注尾】 以后《联邦选举法》又得到多次修正。

  五、《政府道德法》的制定

  政府道德标准只是政府本身对其官员和雇员的道德要求,还不是法律。违反政府道德标准的官员的行为并不一定违法,他可能受到有关部门通告的谴责,并被迫辞职,但如果他没有违法,即使他受到起诉,也不会受到法律惩罚。但《政府道德法》属于法律范畴,具有法律效力,如果一名政府官员或雇员被法院判定违反《政府道德法》,就会受到法律的惩处。

  在美国,政府道德标准的建立和《政府道德法》的制定是同步进行的。在政府制定和完善政府道德令的同时,国会于1962年通过了《联邦利益冲突和贿赂法》。该法规定了对前行政官员游说的新限制:禁止任何官员在离开联邦机构之后立即在联邦程序中代表私人主顾,如果该前官员“在为政府服务期间个人或实质性地”参加了该事务。

  1978年10月26日,在尼克松政府辞职4年多之后,国会通过了《政府道德法》(The Ethics in Government Act)。该法包括了一个新的“旋转门”(即从政府部门转到私人部门或从私人部门转到政府部门工作)限制,其最重要的部分是新规定了一个对GS-17级以上雇员的一年冷却期,禁止他们以私人主顾的名义同其服务过的政府部门签合同,并禁止前高级联邦官员在其离开政府一年内为任何事务游说其前机构。《道德法》还规定,所有总统提名官员的额外收入不得超过其正式收入的15%,这一限制实际上防止了被提名者通过兼职来获得额外收入。《政府道德法》通过建立一些新的联邦公共机构扩大了对联邦道德的管理,最引入注目的是建立独立检察官制度。该法还要求政府立法、行政和司法三个部门中的几千名高级官员申报财产。该法律的通过是美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。

  1980年到1988年的里根政府时期,与30年前艾森豪威尔总统时期非常相似的是,里根从私人部门雇佣了大量人员来担任政府的重要职位。也与前者相似的是,里根忽视其行政部门官员应遵守行政规则和刑法及道德限制的问题,之所以如此,是因为作为一个保守的共和党人,里根是“带着改革和解除规章的坚定信念来到华盛顿的”。【注释】Paul Stephen Dempsey, “Deregulation and Reregulation: Policy, Politics, and Economics,” In Handbook of Regulation and Administrative Law, p.105.【注尾】对里根来说,规章改革意味着推动解除对美国公司和工业的规章,使它们摆脱政府的管理人员。为了实现这一目标,里根任命副总统布什担任“总统解除规章工作小组”(the Presidential Task Force on Regulatory Relief)的主席。

  1988年10月,国会通过了新的《道德改革法》,扩大了对前联邦官员变更工作的限制。里根总统否决了该法案,理由是它使政府录用急需的人才更加困难。其结果是,到里根1989年1月离开白宫时,有150多名总统任命的官员由于违反道德法而辞职,【注释】Steven Cohen and William B. Eimicke, “Ethics and the Public Administrator,” in Annals of the American Academy of the Political and Social Science, p.97.【注尾】其中最引入注目的是“伊朗门事件”。

  接替里根总统的布什总统决心推行雄心勃勃的道德改革计划。1月25日,他仿效肯尼迪的道德改革,建立了联邦道德法改革总统委员会(the Presidents Commission on Federal Ethics Law),任命出色的法律学专家和公共道德专家马尔科姆·理查德·威尔基(Malcolm Richard Wilkey)担任委员会主席,卡特的司法部长格里芬·B.贝尔(Griffin B. Bell)担任副主席。这个委员会的倾向是对联邦政府的道德管理改革持保留态度,而对国会的道德管理更为关心。其时正值国会的道德丑闻频出,公众对此非常关注。

  布什总统指示该小组考虑三个指导原则:(1)“公共官员的道德标准必须充分严格,以确保官员最诚实地工作,不辜负公众对他们的信任。”(2)“道德标准必须公平,必须客观且合乎常理。”(3)“道德标准必须对所有政府的三个部门一视同仁。”(4)不可不合理地阻止有能力人的进入公共服务领域。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.134.【注尾】

  全国法律中心(the National Legal Center)的学者、1985~1988年期间任司法部官员的托尼·伊斯特兰(Tony Eastland)敦促总统推动其道德倡议,他建议布什挑战国会,要求国会遵守自己为行政部门订立的同样的道德法,因为只有这样做,国会议员才可能意识到那些规则的过分之处,使他们遵从理性和常理。

  1989年4月12日,布什总统正式对国会提出立法建议,要求“严格一些联邦道德标准,放松其他一些标准,使法律在三个部门更加统一,并把联邦法官的收入提高25%。”【注释】David S. Cloud, “Bushs Package on Ethics, Pay Seeks Uniform Standard,” Congressional Quarterly Weekly Report (April 15, 1989), p.817.【注尾】 在对美国报纸编辑协会全国大会的演讲中,布什表示,他想要国会改革道德标准;“适用于住房和城市发展部工作人员的标准也应适应于国会山的国会小组委员会工作人员。如果华盛顿想要成为一个公平的游戏场,那么每一个游戏者都应当被一视同仁。”【注释】George Bush, “Remarks by the President To American Society of Newspaper Editors,” White House Office of the Press Secretary, April 12.【注尾】

  布什的《政府范围道德法》(the Governmentwide Ethics Act)包括:(1)对三个部门中的官员实行统一的财产申报制度;(2)把现行《联邦道德冲突法》的适用范围扩大到国会中的官员和资深雇员;(3)对三个部门实行统一的礼品和旅行补贴规则;(4)实行新的在政府中退职后的游说限制;(5)把独立检察官制度扩大到国会;(6)把外来收入不得超过收入的15%的限制的适用范围从行政部门扩大到国会。【注释】Ann Devoy, “Bush Offers Proposal on Ethics, Pay,” Washington Post, April 12, 1989, pA1.【注尾】

  然而,《政府范围道德法》没有像国会的批评者所期望的那样走得那么远。法律并没有包括禁止国会议员接受演讲和参加会议的报酬。这受到监督国会腐败问题的非政府组织“共同事业”主席的强烈批评,《华盛顿邮报》也要求布什对此表明态度,并采取相应措施。【注释】“An Ethics Test for Mr. Bush,” Washington Post, April 12, 1989, p.A22.【注尾】

  国会最初强烈抵制废除酬金。1989年11月妥协逐渐形成,国会接受了对议员接受酬金的严格限制、更严格地接受礼物的规则和对前国会议员和雇员的游说的某些限制。作为回报,国会议员将得到提薪。白宫要求“适用于行政部门官员的《利益冲突法》也适用于国会的工作人员”,虽然参众两院的谈判者拒绝接受这一要求,但他们还是同意放宽许多对行政部门的道德限制。

  11月,布什签署了国会通过的一揽子《道德改革法》,该法包括一个统一的限制所有三个部门联邦官员和雇员接受馈赠的法律,限制向任何人要求或从其手中接受任何有价值的东西,如果那些人(1)寻求该官员或雇员个人任职的部门的官方行动、同其部门做生意、或(在行政部门官员或雇员的情况下)进行受到其部门限制的活动;(2)其利益可能受到执行或不执行该官员或雇员个人责任的实质影响。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.138.【注尾】

  然而,统一接受馈赠的法律仍含有一个很大的漏洞。该法律授权联邦政府各部门监督道德的机构来“制定规则执行(该条款),并在适当的情况下提出合理的例外”。众议院随后颁布的规则虽然对馈赠作了严格的限制,但是它允许众议员接受数量不限的“价值不大的”礼物。《道德改革法》关于接受旅行补助的条款准许所有行政部门接受来自非公共资源的补助。在此之前几十年,参众两院的道德规则曾允许议员从非联邦资源接受旅费和食宿费。

  《道德改革法》关于财产的条款把关于“利益冲突”的新规定加到联邦税法中。其标题是“出售财产以符合利益冲突的要求”,它“允许联邦政府行政部门的官员或雇员保有出售财产的任何所得,以符合任何利益冲突的要求。”【注释】“Qualified Rollover Can Also Avoid Conflict of Interests,” Journal of Taxation 73 (September 1990), p.138.【注尾】对于行政部门的道德官员来说,这是一个新的解决总统任命的官员和其他联邦雇员的利益冲突问题的方法。从1990年到1993年,政府道德办公室主任颁发了461个出售财产证书。353个家庭单位在这4年中得到了一个以上的出售财产证书。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.139.【注尾】 《道德改革法》对现存“旋转门”制度的条款只做了微小的调整,并首次增加了对前国会议员和雇员游说国会的限制。

  仔细观察美国的政府道德法,就会发现防止腐败的措施在很大程度上是围绕着“利益冲突概念”建立起来的。行政部门制约利益冲突行为和利益冲突表现的制度的建立经历了130年的时间。虽然在美国历史上,公共官员的诚实问题一直是一个在政治上令人关注的重大问题,但是直到第二次世界大战结束后对公共诚实的注意力才集中到了利益冲突问题上。这是同美国政府在第二次世界大战后责任的扩大和官员权力的扩大分不开的。也因为此,虽然国会在19世纪中叶就颁布了禁止利益冲突的法律条款,但是直到第二次世界大战结束,利益冲突问题才对美国总统的任命产生强烈影响。从那时起,白宫不得不更密切地关注被提名者的私人问题和他们在任职中的行为,以确保这些高级决策者的行为是出于对公共利益的考虑。

  利益冲突规章建立在下述概念之上:公共雇员不应有任何可能造成利用官职来谋取私利的表现。“利益冲突”规章是“在事件发生之前阻止罪恶发生;它针对的是潜在的损害。” 【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics, the History of the Policies of Conflict of Interest Regulation, p.17.【注尾】它假定,利益冲突的表现威胁到了客观的决策和公众对决策客观性的信心。换言之,公共官员和雇员在作为公仆在采取行动时其动机必须是无可怀疑的。

  六、行政部门中监督公共腐败的机构

  在美国,对政治腐败的制约不仅依赖于政府道德法和道德规章,而且还依赖于监督和执行这些法律和规章的机构。这些法律和规章及监督和执行机构及其工作程序,构成了一整套反腐败的机制。目前在美国,执行监督和制止公共腐败的政府部门分为两大类,第一类负有对公共腐败行为进行调查和起诉的功能,它们是联邦刑事调查和起诉机构,主要有:司法部刑事局公共诚实处(The Public Integrity Section of the Department of Justice)、美国检查官(American Attorneys)、联邦调查局(the Federal Bureau of Investigation, FBI)和独立检察官(Independent Counsels)。

  第二类监督和制止腐败行为的机构是非刑事公共诚实机构,它们不具有对腐败行为进行调查和起诉的功能,其主要责任是为了避免利益冲突而审查联邦雇员和官员的财产情况,解释刑法和行政部门的公共诚实规则,确保联邦雇员和官员对它们的理解。“水门事件”后,负责公共诚实的联邦机构不仅增多了,而且扩大了其活动范围。它们获得前所未有的独立地位,并成为许多公共道德争论的最后仲裁者。非刑事公共诚实机构包括:司法部律师办公室(the Office of Legal Council)(OLC)、政府道德办公室(the Office of Government Ethics)、监察长办公室(Inspector General Offices)和白宫律师办公室(the Office of White House Counsel)。

  关于这些机构的功能、构成、演变和发展,限于篇幅,在此就不详述了。

  在美国,到1996年有36个州制定了道德规则,并设立了“委员会”或“办公室”来监督道德管理。【注释】Steven Cohen and William B. Eimicke, “Ethics and the Public Administrator,” Annals of the American Academy of the Political and Social Science 527 (January 1995), p.97.【注尾】这些委员会一般执行公共道德调查、提出咨询、监督或审查财产申报。州司法部长办公室和地方检查官日常执行州的关于公共腐败的法律。不过,在进行对最严重的公共腐败调查方面,联邦执法机构起了最重要的作用。有50个以上的联邦执法机构具有执行公共腐败调查的责任。联邦调查局、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、独立检察官,以及各部门的监察长办公室,都在揭发、调查和起诉地方、州和联邦公共腐败方面起了重要作用。

  从80年代到1992年,联邦法庭立案的与公共腐败有关的刑事案件增加了70%,从27968件增加到47472件。同一期间,联邦检察官起诉了12897件针对地方、州和联邦官员和雇员的公共腐败行为,有11256件公共腐败案件被定罪。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.88.【注尾】根据司法部1993年给国会的报告,从1974年到1993年,6824名联邦官员、1195名州官员、3706名地方官员和4186名其他个人在联邦检察官起诉其违犯《政府道德法》的基础上被定罪。【注释】Ibid., p.90.【注尾】这一事实也说明,在美国,州的执法机构仍然有相当大的困难来发现州和地方层次上的公共腐败,因此州需要联邦的支持来把腐败的州和地方官员绳之以法。

  观察美国的反腐败实践,可以归纳出如下一些主要特点:

  第一,美国历史上最腐败的时期是通过诸如文官改革运动和进步主义的城市改革运动这样的社会改革运动来结束的,这些运动推动了行政部门结构性的变化,使政府改变了公共事务的管理方式。

  第二,建立联邦政府的道德标准从杜鲁门政府起被看作是反腐败的一个主要措施。政府在建立道德标准的同时,还设立了监督执行道德标准的机构,其主要关注在于事先预防,而不是事后惩罚。

  第三,国会制定的1978年的《政府道德法》和1989年的《政府道德改革法》成为对政府道德的法律制约。

  第四,在美国,由于私人经济部门中的行政人员和政府官员之间的职位转换是惯常现象,防止“利益冲突”就成为防止腐败的一个关键。防止腐败并不仅仅依赖于个人道德,更重要的是依赖于法律和规章。许多重要的防止政治腐败法律和规章的直接目的在于消除利益冲突的可能性,使政府官员在制定政策时动机不受怀疑,例如财产申报和游说限制。

  第五,适用于行政部门的政府道德法最后被扩大到立法和司法部门。国会道德规则的改革是围绕着禁止国会议员接受酬金进行的。

  (周琪:中国社会科学院美国研究所研究员)

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